A los efectos de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, se entiende por normativa prudencial todas aquellas directrices e instrucciones de carácter técnico legal de obligatoria observancia, dictadas mediante resoluciones y circulares de carácter general y particular, a los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, y demás empresas sometidas al control de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

REFORMA DE LA LEY GENERAL DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

A siete años del inicio de la crisis sistémica que afectó el sector bancario venezolano, el artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, aprobada por la Asamblea Nacional y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.076 de fecha 13 de noviembre de 2000, dispone en el primer enunciado correspondiente al ámbito financiero, entre otros aspectos, dictar medidas que regulen y fortalezcan dicho sistema, que garanticen su estabilidad y estimulen la competitividad; y a tal fin se prevé restituir a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras las atribuciones, que le fueron conferidas a la Junta de Regulación Financiera por la Ley de Regulación Financiera.

Precisamente, en el artículo 2 de la Ley de Regulación Financiera se expresa que hasta tanto se modifique la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el sistema de bancos, instituciones financieras y entidades de ahorro y préstamo, serán regidos por una Junta de Regulación Financiera.

Con esta base legal, se procede a modificar la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, bajo la rectoría de los otros principios generales previstos en el primer enunciado de la norma habilitante, a saber: crear dentro del sistema financiero venezolano una banca de segundo piso, ampliar el criterio de vinculación de empresas relacionadas, incluir las filiales en el exterior dentro del concepto de grupo financiero, establecer regulaciones a la banca comercial y modificar el régimen sancionatorio; y además, se incorporan las disposiciones que permiten optimizar la labor de inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control del sistema bancario.

I. INCLUSIÓN DE LAS ENTIDADES DE AHORRO Y PRÉSTAMO

En el año 1994, paralelamente a la entrada en vigencia de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, aparece también una nueva Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, donde se incorporan importantes cambios dentro de ese sistema, y se atribuye a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control del mismo. A la fecha, los dos mayores impactos de esa reforma legal han sido la transformación de las entidades de ahorro y préstamo en compañías anónimas, lo que les ha permitido obtener condiciones adecuadas para competir en algunos nichos compartidos como el ahorro habitacional; y la reducción significativa del mercado, producto de las fusiones entre entidades, y su extinción jurídica al incorporarse con bancos universales.

Esta realidad del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, permite su inclusión dentro de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, manteniendo inalterable el espíritu, propósito y razón del mismo; es decir, su objeto básico continúa siendo crear, mantener, fomentar y desarrollar condiciones y mecanismos favorables para la captación de recursos financieros, principalmente ahorros; y su canalización en forma segura y rentable mediante las actividades crediticias permitidas, hacia la familia, las sociedades cooperativas, el artesano, el profesional, las pequeñas empresas industriales y comerciales, y particularmente para la concesión de créditos destinados a solucionar el problema de la vivienda y facilitar la adquisición de inmuebles necesarios para el desarrollo de la comunidad.

II. ADECUACIÓN PATRIMONIAL

Los capitales mínimos requeridos para la banca hasta la fecha, se mantenían bajo un rigor legal que impedía adecuar esos capitales a la par de la realidad económica del país; sin embargo, la misma dinámica de crecimiento del sector bancario condujo a la mayoría de las instituciones financieras a fortalecerse patrimonialmente para ser competitivos.

Por ello, en consonancia con las exigencias del mercado actual, los bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras, deberán ajustar su capital con base a un factor que permita su modificación progresiva de acuerdo con las variables macroeconómicas que rijan en el país.

De esta manera, se proponen unos requerimientos mínimos de capital en dinero en efectivo, tomando como base un número determinado de unidades tributarias (U.T.). En consecuencia, semestralmente en las Asambleas Ordinarias debe considerarse la modificación del capital mínimo para ajustarlo al valor presente de la unidad tributaria, sin perjuicio de aumentos de capital que determinen voluntariamente los accionistas en cualquier momento.

III. NORMATIVA PRUDENCIAL

La normativa prudencial emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, es el medio fundamental para implementar los mecanismos de inspección, supervisión, regulación, control y vigilancia, que permitan mantener el equilibrio del sistema en aras de una adecuada protección de los intereses de los depositantes; y por eso era ineludible incorporar el alcance de ese término dentro de la reforma legal.

A los efectos de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, se entiende por normativa prudencial todas aquellas directrices e instrucciones de carácter técnico legal de obligatoria observancia, dictadas mediante resoluciones y circulares de carácter general y particular, a los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, y demás empresas sometidas al control de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

De este modo, se enfatiza la importancia de la normativa prudencial que dicta la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y cuyo obligatorio cumplimiento por parte de los entes regulados permite establecer un adecuado control sobre las operaciones que realiza el sector bancario, logrando con ello: evitar un eventual deterioro de la cartera de crédito o la de inversiones; evitar la desviación del objeto de los fideicomisos; la debida aplicación contable de los ingresos generados y los efectivamente cobrados; la utilización de criterios especiales para calificar las operaciones de la banca destinada al sector microfinanciero; implementar controles para evitar riesgos de liquidez; determinar la información que debe ser suministrada regularmente; y evaluar los indicadores financieros, entre otros aspectos de similar importancia.

IV. BANCA DE DESARROLLO Y BANCA DE SEGUNDO PISO

En la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras que entró en vigencia en el año 1994, no se contempló dentro de la estructura conocida tradicionalmente como banca especializada, una institución que permitiera el fomento económico de las actividades industriales y sociales, así como las actividades microempresariales, tanto urbanas como rurales, las cuales tenían un acceso limitado al financiamiento bancario; y tampoco se previó la utilización del otorgamiento de recursos a través de un banco de segundo piso.

En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Estado se fija como uno de los objetivos fundamentales dentro del sistema socioeconómico, ejercer acciones prioritarias para darle dinamismo, sustentabilidad y equidad a los sectores empresariales, para fortalecer el desarrollo del país.

Para armonizar esas disposiciones constitucionales con la realidad económica, se introducen en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras dos (2) tipos de banca especializada: banco de desarrollo y banco de segundo piso; dirigidos a prestar los servicios financieros que se ameritan para fomentar, financiar y promover tanto los proyectos específicos para el desarrollo general, como las actividades microempresariales producto de la iniciativa privada.

La diferencia entre ambos tipos de bancos, radica en que los bancos de desarrollo pueden realizar operaciones denominadas de segundo piso, mientras que los bancos de segundo piso no cuentan con taquillas de atención directa al público.

Estas disposiciones legales, sin duda, permitirán que se atienda de manera eficaz y oportuna nuevos nichos de mercado importantes para el desarrollo del país.

V. OPERADORES CAMBIARIOS FRONTERIZOS

Desde hace algún tiempo, venían operando en la zona fronteriza de nuestro país una serie de empresas y fondos de comercio dedicados a la actividad cambiaria, para satisfacer las necesidades tanto de las personas transeúntes como de comerciantes que realizaban sus operaciones en pequeñas localidades, donde por lo general no existen agencias bancarias ni casas de cambio.

Dado el volumen de operaciones derivadas del mercado interfronterizo que se genera en nuestro país, se requería un marco regulatorio que otorgara seguridad jurídica en las operaciones de cambio que indefectiblemente ocurren en estas zonas, por lo general desasistidas en cuanto a la atención formal al usuario que realiza transacciones cambiarias.

En efecto, en el mes de marzo de 1998, el Banco Central de Venezuela emitió una Resolución donde se contempla que para realizar las actividades de cambio en zonas fronterizas, se requiere autorización expresa del Ente Emisor.

Posteriormente, en agosto de ese mismo año, la extinta Junta de Emergencia Financiera publicó las Normas destinadas a regular la autorización y funcionamiento de los operadores cambiarios fronterizos; y en ellas se dispone que corresponde a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la supervisión de las actividades realizadas por dichos operadores, e incluso se le atribuye la potestad de sancionarlos en caso de incumplimiento a la precitada normativa.

Ahora bien, al incorporar la figura jurídica de los Operadores Cambiarios Fronterizos en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, finalmente la actividad que desarrollan alcanza un rango legal, con lo cual se facilitará la labor de supervisión que compete a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y permitirá un mejor control de este tipo de operaciones de compra y venta de moneda extranjera.

VI. EMPRESAS RELACIONADAS

Una de las debilidades que se evidenció en nuestro marco legal anterior al iniciarse la crisis bancaria, era la insuficiencia de parámetros objetivos adecuados para vincular o relacionar empresas a los bancos e instituciones financieras, que requerían ser sometidas de inmediato a un régimen extraordinario de intervención o liquidación, en razón que sus operaciones recíprocas afectaban los intereses de los depositantes, porque el dinero utilizado en las mismas provenía de las captaciones del público. Esta carencia, fue suplida acertadamente en las leyes que regularon la Emergencia Financiera, donde se incorporaron otros elementos que permitían tanto a la Administración como al Juez, determinar las empresas relacionadas a las instituciones intervenidas.

En esta Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, se recogen algunos criterios que establecía la Ley de Regulación Financiera, y se amplían los criterios de vinculación para el establecimiento de empresas relacionadas; y entre otros aspectos se incorpora en la Ley, el concepto de influencia significativa como parámetro objetivo para determinar vinculaciones.

Además, de acuerdo con las directrices de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, se incluyen las filiales en el exterior dentro de la noción de grupo financiero, en razón de la importancia que reviste la supervisión en conjunto de las operaciones que realicen las instituciones financieras venezolanas en el extranjero.

VII. INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN

Si bien a la fecha se han dado avances significativos en materia de suscripción de acuerdos que permiten el intercambio de información con organismos supervisores de otros países, es importante que la Superintendencia auspicie el suministro de información bancaria recíproca, a los fines de facilitar la supervisión consolidada con las sucursales, agencias y filiales que mantienen en el exterior los bancos, entidades de ahorro y préstamo y otras instituciones financieras; y sobre todo para tener un canal de acceso formal que permita verificar algunas operaciones que realice el sector bancario nacional en otros países.

En este sentido, se introduce en la Ley una disposición expresa que permite el suministro de información derivada de la supervisión bancaria, únicamente con aquellos países que hayan suscrito los convenios respectivos.

VIII. DE LOS SERVICIOS PRESTADOS A TRAVÉS DE LA BANCA EN LÍNEA

El uso y avance de la tecnología informática, se ha hecho presente en las operaciones tradicionales de la banca. En efecto, las denominadas operaciones en tiempo real, que se caracterizan principalmente por la no presencia del usuario en el espacio físico de la institución, y la desmaterialización del soporte documental de la operación realizada, son cada vez más frecuentes en el mercado bancario.

Ante la necesaria seguridad jurídica que se requiere en este ámbito, la Ley faculta a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, para regular los servicios prestados por medios magnéticos, telefónicos y electrónicos; y aquellos bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras que aspiren realizar operaciones por esos medios, requerirán autorización del ente supervisor.

En todo caso, Los bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras no podrán prestar ni ofrecer, a través de la banca virtual, productos o servicios distintos a los contemplados en esta Ley, o autorizados por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

IX. DE LOS INTENDENTES

La estructura organizativa de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, debe responder al objetivo fundamental para el cual fue creada. De allí, la importancia de destacar el nivel jerárquico que ocupan los funcionarios cuya labor radica principalmente en asumir la responsabilidad de las funciones fundamentales de inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control del sistema bancario, sin perjuicio de la atención que merecen las actividades ordinarias propias de cualquier ente descentralizado.

Para facilitar la labor del Superintendente de Bancos y otras Instituciones Financieras, en la Ley se incluye la figura de dos Intendentes, uno de inspección y otro operativo.

El Intendente de Inspección, de pleno derecho, suple las faltas temporales del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras; mientras que el Intendente Operativo coordina el manejo interno del Organismo.

X. LEGITIMACIÓN DE CAPITALES

A nivel internacional, existe una gran preocupación de que el sector bancario pueda ser utilizado como instrumento para legitimar el dinero proveniente de actividades ilícitas.

En Venezuela, siguiendo lineamientos de las disposiciones nacionales vigentes, así como de los principios aceptados para obtener una supervisión bancaria efectiva, se ha procurado establecer políticas, prácticas y procedimientos dentro del sector bancario, que promuevan altos estándares éticos y profesionales con la finalidad de evitar el uso de la banca por elementos criminales.

Para cumplir con estos objetivos, la Ley contempla una Unidad Nacional de Inteligencia Financiera, dentro de la estructura funcional de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

XI. OPERACIONES DE TRANSFERENCIA

La solución de crisis puntuales que se presentaban en el sistema bancario, tradicionalmente se resolvían acordando la intervención de la institución que presentaba una situación patrimonial deficitaria.

En la nueva Ley, además de incorporar el concepto de la estatización, se permite utilizar algunas figuras como pueden ser la migración de depósitos, la venta de agencias, y la constitución de fideicomisos de garantía, que han sido mecanismos utilizados en varias legislaciones foráneas para prevenir la medida extrema de intervención.

Con estas disposiciones, se cuenta con una amplía gama de opciones para resolver rápida y eficazmente cualquier desequilibrio financiero que presente algún banco, para evitar cualquier perturbación en el sistema bancario.

XII. RÉGIMEN SANCIONATORIO

Conforme a las disposiciones de la norma habilitante, es necesario modificar el régimen sancionatorio, estableciendo reglas claras que permitan tanto a los administrados como a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, conocer el verdadero alcance de un procedimiento administrativo del cual derive una sanción administrativa.

Por ello, sin menoscabo del legítimo derecho a la defensa y de acudir a los órganos jurisdiccionales competentes, dentro de los procedimientos administrativos correspondientes, el incumplimiento en el pago de las obligaciones derivadas de las multas impuestas por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, acarrea para los bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras, la suspensión de los trámites administrativos regulares de aumento de capital, fusiones, transformaciones, reparto de dividendos, liberación de provisiones; y cualquier otro evento que a juicio de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras pueda afectar el pago de la obligación dineraria.

Por otra parte, tampoco podía obviarse la realidad que confronta el sistema bancario a nivel mundial, con motivo de los llamados delitos electrónicos, que afectan no sólo a los usuarios del sistema sino a las mismas instituciones, y que conllevará necesariamente a una actualización regulatoria permanente, mediante normas de carácter prudencial, porque así se desarrolla la tecnología de las operaciones bancarias en tiempo real.

XIII. FONDO DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS Y PROTECCIÓN BANCARIA

Se incluyen nuevas disposiciones, tendentes a que el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria pueda dedicarse por completo a la actividad de seguro de depósitos; y atender oportunamente las funciones que le corresponden como liquidador de los bancos, entidades de ahorro y préstamo y otras instituciones financieras.

Lo esperado, es que el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria pueda culminar en corto plazo, cualquier proceso pendiente o derivado de la crisis sistémica que afectó al país desde el año 1994.

Por otra parte, se aumenta el límite de la garantía de los depósitos a un monto de Diez Millones de Bolívares (Bs. 10.000.000,00), para adecuarlo a la nueva realidad económica.

XIV. RÉGIMEN PARA LOS PROCESOS PENDIENTES DERIVADOS DE LA EMERGENCIA FINANCIERA

Ya en enero del año 2000, la temporalidad de la Ley de Regulación Financiera, cuya vigencia se sujetó a la promulgación de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, anunciaba la inminente devolución a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras de las atribuciones conferidas a la Junta de Regulación Financiera.

En efecto, una de las disposiciones finales de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras es la derogatoria expresa de la Ley de Regulación Financiera, lo que conlleva indefectiblemente la culminación de la emergencia financiera.

Pero es innegable que dada la magnitud de la crisis ocurrida, todavía existen procesos derivados de la intervención y liquidación de bancos y empresas relacionadas pendientes por culminar, que obviamente deben ser finiquitados en el menor tiempo posible, para lo cual se ha previsto una normativa transitoria que permitirá tanto a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y particularmente al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, establecer mecanismos que faciliten esta tarea en un corto plazo.

XV. TRANSITORIEDAD DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE EMERGENCIA FINANCIERA

Las rigurosas medidas de control que se aplicarán a la banca, así como los nuevos mecanismos de transferencia, están orientados a evitar que se presente una crisis sistémica. No obstante, de ocurrir una situación imprevista en el mercado nacional o los mercados globales, que pudiese comprometer la estabilidad del sistema bancario, sería necesario acudir a la declaratoria de la emergencia financiera, para lo cual dentro de la misma Ley está previsto un régimen especial transitorio que permitirá atender de inmediato la situación planteada.

Este régimen especial transitorio estará vigente, hasta tanto se regule la emergencia financiera en la ley orgánica sobre estados de excepción.